Björn Carlén sitter på Expertgruppen för miljöstudier som delar lokaler med finansdepartementet och Anders Borg på Drottninggatan i Stockholm. I december 2007 släppte han en rapport om värdet av utsläppshandel som återspeglar mycket av den linje svenska regeringen drivit sedan dess.
Tankarna fångades upp av Konjunkturinstitutet (KI) som i juni 2008 smulade sönder många av förslagen från den parlamentariska Klimatberedningen. Institutets forskningschef Eva Samakovlis upprättade en prislista och drog slutsatsen att det blir för dyrt att lägga pengar på svensk vindkraft, snabbtåg och att införa kilometerskatt på lastbilar.
Kritiken mot Klimatberedningens önskelista blev kraftfull och har ledsagat regeringen under året – med en motvilja att binda sig vid ett nationellt utsläppsmål och att satsa stort på åtgärder i andra länder. Nu väntar alla på innehållet i klimatproppen i mitten av mars – göra jobbet på hemmaplan eller köpa oss fria?
Varifrån fick du idén till rapporten?
– I tidigare utredningar tog myndigheter som Naturvårdsverket och Energimyndigheten fram underlag som inte var allsidigt utan fokuserade på tänkta positiva effekter av att minska svenska utsläpp, och det skymde det faktum att det kostar att minska utsläppen. De hade knappt några kostnadsberäkningar alls.
– Jag uppskattar kostnaden av att göra ytterligare steg inom landets gränser jämfört med att finansiera samma sak utomlands. Det var första gången som merkostnaden ställs mot tänkta positiva effekter som att agera demonstrationsprojekt för resten av världen och teknisk utveckling för export.
– Intäkterna av att gå före är väldigt svåra att mäta i kronor och ören. Där har politikerna inte fått det beskrivet på ett korrekt sätt så att de kan värdera alternativen, huruvida de positiva effekterna motiverar prislappen.
– Om man vill maximera den globala utsläppsminskningen av de resurser svenska hushållen lägger ned på klimatpolitik så blir det mindre glamoröst – nämligen att gå och köpa utsläppskvoter i omvärlden och lämna tillbaka dessa till FN.
Hur mycket tycker du att Sverige ska minska sina utsläpp inom landets gränser fram till 2050?
– Det ska politikerna besluta om. Om jag vore politiker skulle mitt beslut bero på hur ambitiös det internationella avtalet blir och vilket pris för utsläppsrätter som etableras.
– Om det vore så att jag var övertygad om Sverige genom extra ansträngningar på hemmaplan skulle få med sig u-länderna i handeln så skulle jag göra detta. Det finns dock inga belägg för en sådan koppling. Det är en förhoppning. Därför är det fruktlöst att sätta upp mer långtgående mål på hemmaplan. Det är symbolpolitik.
– Lösningen på klimatproblemet ligger inte i storskaliga satsningar från enskilda länder utan att man genom ett pris på utsläpp påverkar vardagliga beslut för miljontals människor. Det är därför viktigt att fler länder kliver in i klimatavtalet så att vi får en bred verkan för priset.
När kommer vi att få se ett pris som verkligen motsvarar miljöskadan för att reducera ett kilo koldioxid – och hur länge kan vi vänta?
– Om politikerna i Köpenhamn lyckas med att göra det troligt att avtalets utsläppstak kommer att sänkas kraftigt i framtiden så kommer företagen att börja anpassa sig i förtid. Det är lätt att säga men även om man i Köpenhamn breddar protokollet och krymper kvoten kanske inte företagen tror på att detta förverkligas. Det är den stora knuten.
Men det är en kamp mot klockan – hur lång tid kan man vänta på att en sådan marknadsmekanism fungerar på ett rättvisande sätt för alla parter - och i väntan på det vad är det vi själva måste göra på hemmaplan?
– Sverige kan gå och har gått längre än Kyotoprotokollet. Men för att det ska leda till extra minskningar globalt måste man lämna tillbaka kvotenheterna till FN. Den svenska politiken fram till idag har varit att vi minskar mer än vad Kyoto kräver men samtidigt lämnar vi inte tillbaka utsläppskvoterna och då blir det mer av symbolpolitik än något annat.
Efter höstens finanskris och bristen på förtroende i finanssektorn: vad tror du om möjligheten att utveckla marknaden för utsläppsrätter och att lägga ett större ansvar för klimatpolitiken på banker och klimatmäklare?
– Visst finns det en fara med att skapa en global marknad för ett finansiellt instrument som utsläppskvoter och rättigheter. Och det finns många exempel på hur fluktuationer på global marknad ställer till det för enskilda länder, särskilt u-länder.
– Men det finns mekanismer i Kyotoprotokollet som utjämnar prisutvecklingen. Om det blir en mängd mäklare och mellanhänder beror på om de stora länderna väljer att handla själva eller decentralisera detta till företag. Till en början tror jag det är bättre att regeringarna sköter detta.
Du betonar handel med utsläppsrätter – men denna handel måste ju minska i volym i takt med ländernas allt lägre utsläppstak?
– En mindre utsläppskvot i framtiden kan vara förenlig med fortsatt storskalig handel. Kanske får EU en kvot som är minus 150 procent av 1990 års nivå och fattiga länder en stor pluskvot. Genom handel sker då en kraftig inkomstöverföring till u-länderna och det tror jag också måste till för att få med dem.
– Problemet idag är att man lägger för många uppgifter på utsläppshandeln. Du ställer frågan om hur det hjälper oss på lång sikt. Svaret är att den bidrar - men på lång sikt är det politikerna som bestämmer utsläppsnivån. Vad utsläppshandeln kan göra är att minska kostnaderna för att nå detta mål.
– Utsläppshandel är ett bra redskap för att minska globala minskningar i närtid. På längre sikt måste tekniken och teknikutvecklingen rädda oss. Det krävs en storskalig teknik- och forskningssatsning, en sådan som Knut Alfsen och Gunnar Eskeland skissat på i en av våra rapporter.
Vad händer med priset på utsläppsrätter när andra länder gör undan sina billiga åtgärder – kommer det inte att bli dyrare för oss?
– Visst kommer det att bli dyrare. Och det gäller att skilja på handel inom EU-bubblan, Kyoto-bubblan och med länder utanför dessa, till exempel genom CDM (flexibla projektmekanismer). CDM är en bristfällig mekanism som försvårar att få med u-länderna i klimatavtal. Dessa åtgärder kanske skulle ha kommit till även utan handel. När jag pratar utsläppshandel pratar jag handel mellan i-länder.
Så du är inte så lycklig över innehållet i EU:s energi- och klimatpaket från december som lämnar öppet för att satsa en tredjedel av utsläppsminskningarna för hushåll och transporter i fattiga länder?
– Nej, jag tycker att man ska avhålla sig från CDM. U-länder med ganska höga inkomster skulle ända behöva göra saker på egen hand, lägga om sina energisystem och kliva in ett internationellt klimatavtal. CDM-handel gör att de tjänar mer på att stå utanför.
Du jämför kostnaderna för insatser i Sverige med internationella priser på utsläppsrätter. Om vi utnyttjar det senare alternativet menar du att vi gör en vinst på i storleksordningen 10 miljarder kronor om året. Hur säkra kan vi vara på det?
– Storleken på vinsten beror på tidsperspektivet, ekonomin och oljepriset. Perspektivet i denna rapport är ganska kort, Kyotoavtalets första handelsperiod mellan 2008 och 2012. Men Sverige kommer alltid att tjäna på handel, hur mycket återstår att se.
Hur förändras kalkylen och vinsten om man förlänger perspektivet till 40 procent reduktion till år 2020? Eller 75-90 procent reduktion i mitten och nära 0 i slutet av detta sekel som Klimatberedningen säger?
– Det finns en lucka i Klimatberedningens resonemang. De menar Sveriges utsläpp. Men det som är vitalt för klimatet är att de globala utsläppen minskar, mot slutet av detta sekel ned till 0 eller en tiondel. Möjligheten att klara en sådan uppgift förutsätter en krökning av de globala utsläppen inom 10-15 år.
Men frågan är om vi kommer att fortsätta att tjäna pengar på handel även efter 2012, när kostnaden för åtgärder lär stiga här och utomlands?
– Ja. Finansdepartementets långtidsutredning från hösten 2008 pekar på att vi tjänar på detta. År 2030 uppgår vinsten till 60-70 miljarder kronor av att delta i utsläppshandel jämfört med att vidta åtgärder på hemmaplan.
– I det fallet jämför man ett fall där Sverige får en kvot på minus 40 procent för hushåll och transporter och väljer att klara det betinget hemma jämfört med kostnaden för att köpa utsläppsminskningar i andra länder.
Men hur stora är minskningarna inom landet i ett ännu längre perspektiv?
– Ingen har gjort en analys av kostnaden för att minska utsläppen i Sverige 100 år framåt i tiden. Det blir bara spekulationer. De som finns sträcker sig 30 år framåt.
Jag tycker att du undviker att svara på hur stora minskningar dessa beräkningar förutsätter på hemmaplan. Och hur de står sig i relation till en minskning på hälften eller ännu mer i mitten av seklet.
– Men frågan är felformulerad! Det är de globala utsläppen som måste minska.
– Strikt talat är det fullt möjligt att de globala utsläppen går ned 90 procent och att de svenska går ned med 40 procent även om jag inte säger att det är att föredra. Den koppling som görs i Klimatberedningen mellan ett globalt och ett svenskt beting är en politisk bedömning och inte något som följer rent logiskt. Och ska man klara Klimatkonventionens målsättningar så måste man göra det till lägsta möjliga kostnad – med utsläppshandel på bred front.
Hur är det egentligen med rättvisan i din modell? Om vi köper de fattigas utsläppsrätter krymper deras möjlighet att utvecklas ekonomiskt, hur ska bördorna fördelas med ditt sätt att se?
– Rättvisekomponenten i detta hanteras av hur utsläppskvoterna hanteras nationellt enligt hur Kyotos efterträdare väljer att fördela utrymmena mellan länder. När man bestämt utsläppsnivån så blir handeln bara ett sätt att fördela kostnader för minskningar. Det är handel med stora kvoter till u-länderna som möjliggör rättvisa.
Fotnot: Artikeln med Björn Carlén publicerades i Miljöaktuellt 2009:2 (mars)
Tankarna fångades upp av Konjunkturinstitutet (KI) som i juni 2008 smulade sönder många av förslagen från den parlamentariska Klimatberedningen. Institutets forskningschef Eva Samakovlis upprättade en prislista och drog slutsatsen att det blir för dyrt att lägga pengar på svensk vindkraft, snabbtåg och att införa kilometerskatt på lastbilar.
Kritiken mot Klimatberedningens önskelista blev kraftfull och har ledsagat regeringen under året – med en motvilja att binda sig vid ett nationellt utsläppsmål och att satsa stort på åtgärder i andra länder. Nu väntar alla på innehållet i klimatproppen i mitten av mars – göra jobbet på hemmaplan eller köpa oss fria?
Varifrån fick du idén till rapporten?
– I tidigare utredningar tog myndigheter som Naturvårdsverket och Energimyndigheten fram underlag som inte var allsidigt utan fokuserade på tänkta positiva effekter av att minska svenska utsläpp, och det skymde det faktum att det kostar att minska utsläppen. De hade knappt några kostnadsberäkningar alls.
– Jag uppskattar kostnaden av att göra ytterligare steg inom landets gränser jämfört med att finansiera samma sak utomlands. Det var första gången som merkostnaden ställs mot tänkta positiva effekter som att agera demonstrationsprojekt för resten av världen och teknisk utveckling för export.
– Intäkterna av att gå före är väldigt svåra att mäta i kronor och ören. Där har politikerna inte fått det beskrivet på ett korrekt sätt så att de kan värdera alternativen, huruvida de positiva effekterna motiverar prislappen.
– Om man vill maximera den globala utsläppsminskningen av de resurser svenska hushållen lägger ned på klimatpolitik så blir det mindre glamoröst – nämligen att gå och köpa utsläppskvoter i omvärlden och lämna tillbaka dessa till FN.
Hur mycket tycker du att Sverige ska minska sina utsläpp inom landets gränser fram till 2050?
– Det ska politikerna besluta om. Om jag vore politiker skulle mitt beslut bero på hur ambitiös det internationella avtalet blir och vilket pris för utsläppsrätter som etableras.
– Om det vore så att jag var övertygad om Sverige genom extra ansträngningar på hemmaplan skulle få med sig u-länderna i handeln så skulle jag göra detta. Det finns dock inga belägg för en sådan koppling. Det är en förhoppning. Därför är det fruktlöst att sätta upp mer långtgående mål på hemmaplan. Det är symbolpolitik.
– Lösningen på klimatproblemet ligger inte i storskaliga satsningar från enskilda länder utan att man genom ett pris på utsläpp påverkar vardagliga beslut för miljontals människor. Det är därför viktigt att fler länder kliver in i klimatavtalet så att vi får en bred verkan för priset.
När kommer vi att få se ett pris som verkligen motsvarar miljöskadan för att reducera ett kilo koldioxid – och hur länge kan vi vänta?
– Om politikerna i Köpenhamn lyckas med att göra det troligt att avtalets utsläppstak kommer att sänkas kraftigt i framtiden så kommer företagen att börja anpassa sig i förtid. Det är lätt att säga men även om man i Köpenhamn breddar protokollet och krymper kvoten kanske inte företagen tror på att detta förverkligas. Det är den stora knuten.
Men det är en kamp mot klockan – hur lång tid kan man vänta på att en sådan marknadsmekanism fungerar på ett rättvisande sätt för alla parter - och i väntan på det vad är det vi själva måste göra på hemmaplan?
– Sverige kan gå och har gått längre än Kyotoprotokollet. Men för att det ska leda till extra minskningar globalt måste man lämna tillbaka kvotenheterna till FN. Den svenska politiken fram till idag har varit att vi minskar mer än vad Kyoto kräver men samtidigt lämnar vi inte tillbaka utsläppskvoterna och då blir det mer av symbolpolitik än något annat.
Efter höstens finanskris och bristen på förtroende i finanssektorn: vad tror du om möjligheten att utveckla marknaden för utsläppsrätter och att lägga ett större ansvar för klimatpolitiken på banker och klimatmäklare?
– Visst finns det en fara med att skapa en global marknad för ett finansiellt instrument som utsläppskvoter och rättigheter. Och det finns många exempel på hur fluktuationer på global marknad ställer till det för enskilda länder, särskilt u-länder.
– Men det finns mekanismer i Kyotoprotokollet som utjämnar prisutvecklingen. Om det blir en mängd mäklare och mellanhänder beror på om de stora länderna väljer att handla själva eller decentralisera detta till företag. Till en början tror jag det är bättre att regeringarna sköter detta.
Du betonar handel med utsläppsrätter – men denna handel måste ju minska i volym i takt med ländernas allt lägre utsläppstak?
– En mindre utsläppskvot i framtiden kan vara förenlig med fortsatt storskalig handel. Kanske får EU en kvot som är minus 150 procent av 1990 års nivå och fattiga länder en stor pluskvot. Genom handel sker då en kraftig inkomstöverföring till u-länderna och det tror jag också måste till för att få med dem.
– Problemet idag är att man lägger för många uppgifter på utsläppshandeln. Du ställer frågan om hur det hjälper oss på lång sikt. Svaret är att den bidrar - men på lång sikt är det politikerna som bestämmer utsläppsnivån. Vad utsläppshandeln kan göra är att minska kostnaderna för att nå detta mål.
– Utsläppshandel är ett bra redskap för att minska globala minskningar i närtid. På längre sikt måste tekniken och teknikutvecklingen rädda oss. Det krävs en storskalig teknik- och forskningssatsning, en sådan som Knut Alfsen och Gunnar Eskeland skissat på i en av våra rapporter.
Vad händer med priset på utsläppsrätter när andra länder gör undan sina billiga åtgärder – kommer det inte att bli dyrare för oss?
– Visst kommer det att bli dyrare. Och det gäller att skilja på handel inom EU-bubblan, Kyoto-bubblan och med länder utanför dessa, till exempel genom CDM (flexibla projektmekanismer). CDM är en bristfällig mekanism som försvårar att få med u-länderna i klimatavtal. Dessa åtgärder kanske skulle ha kommit till även utan handel. När jag pratar utsläppshandel pratar jag handel mellan i-länder.
Så du är inte så lycklig över innehållet i EU:s energi- och klimatpaket från december som lämnar öppet för att satsa en tredjedel av utsläppsminskningarna för hushåll och transporter i fattiga länder?
– Nej, jag tycker att man ska avhålla sig från CDM. U-länder med ganska höga inkomster skulle ända behöva göra saker på egen hand, lägga om sina energisystem och kliva in ett internationellt klimatavtal. CDM-handel gör att de tjänar mer på att stå utanför.
Du jämför kostnaderna för insatser i Sverige med internationella priser på utsläppsrätter. Om vi utnyttjar det senare alternativet menar du att vi gör en vinst på i storleksordningen 10 miljarder kronor om året. Hur säkra kan vi vara på det?
– Storleken på vinsten beror på tidsperspektivet, ekonomin och oljepriset. Perspektivet i denna rapport är ganska kort, Kyotoavtalets första handelsperiod mellan 2008 och 2012. Men Sverige kommer alltid att tjäna på handel, hur mycket återstår att se.
Hur förändras kalkylen och vinsten om man förlänger perspektivet till 40 procent reduktion till år 2020? Eller 75-90 procent reduktion i mitten och nära 0 i slutet av detta sekel som Klimatberedningen säger?
– Det finns en lucka i Klimatberedningens resonemang. De menar Sveriges utsläpp. Men det som är vitalt för klimatet är att de globala utsläppen minskar, mot slutet av detta sekel ned till 0 eller en tiondel. Möjligheten att klara en sådan uppgift förutsätter en krökning av de globala utsläppen inom 10-15 år.
Men frågan är om vi kommer att fortsätta att tjäna pengar på handel även efter 2012, när kostnaden för åtgärder lär stiga här och utomlands?
– Ja. Finansdepartementets långtidsutredning från hösten 2008 pekar på att vi tjänar på detta. År 2030 uppgår vinsten till 60-70 miljarder kronor av att delta i utsläppshandel jämfört med att vidta åtgärder på hemmaplan.
– I det fallet jämför man ett fall där Sverige får en kvot på minus 40 procent för hushåll och transporter och väljer att klara det betinget hemma jämfört med kostnaden för att köpa utsläppsminskningar i andra länder.
Men hur stora är minskningarna inom landet i ett ännu längre perspektiv?
– Ingen har gjort en analys av kostnaden för att minska utsläppen i Sverige 100 år framåt i tiden. Det blir bara spekulationer. De som finns sträcker sig 30 år framåt.
Jag tycker att du undviker att svara på hur stora minskningar dessa beräkningar förutsätter på hemmaplan. Och hur de står sig i relation till en minskning på hälften eller ännu mer i mitten av seklet.
– Men frågan är felformulerad! Det är de globala utsläppen som måste minska.
– Strikt talat är det fullt möjligt att de globala utsläppen går ned 90 procent och att de svenska går ned med 40 procent även om jag inte säger att det är att föredra. Den koppling som görs i Klimatberedningen mellan ett globalt och ett svenskt beting är en politisk bedömning och inte något som följer rent logiskt. Och ska man klara Klimatkonventionens målsättningar så måste man göra det till lägsta möjliga kostnad – med utsläppshandel på bred front.
Hur är det egentligen med rättvisan i din modell? Om vi köper de fattigas utsläppsrätter krymper deras möjlighet att utvecklas ekonomiskt, hur ska bördorna fördelas med ditt sätt att se?
– Rättvisekomponenten i detta hanteras av hur utsläppskvoterna hanteras nationellt enligt hur Kyotos efterträdare väljer att fördela utrymmena mellan länder. När man bestämt utsläppsnivån så blir handeln bara ett sätt att fördela kostnader för minskningar. Det är handel med stora kvoter till u-länderna som möjliggör rättvisa.
Fotnot: Artikeln med Björn Carlén publicerades i Miljöaktuellt 2009:2 (mars)
